Legislativní rovina problému kolem návrhu Doplňku X

Níže se pokusím popsat důvody, v čem spatřuji zásadní legislativní nedostatky publikace navržené regulace bezpilotních prostředků formou Doplňku X k Leteckému předpisu L 2, byť nad rozsahem regulace dnes panuje celkem široká shoda jak ze strany správních orgánů, tak ze strany zástupců dotčených subjektů. Důležité citace a informace budou v textu podtrženy.

Předně je nutné se seznámit s dělbou moci, která je zakotvena Ústavou ČR.

Z článku 15 odstavce 1. je jednoznačné, že „Zákonodárná moc v České republice náleží Parlamentu.“.

Z článku 67 odstavce 1. je také jednoznačné, že „Vláda je vrcholným orgánem výkonné moci.“ a zároveň článek 68 odstavec 1. stanoví, že „Vláda je odpovědna Poslanecké sněmovně.“.

Pak je potřeba se dále zabývat tím, jak v ČR vznikají právní předpisy a dokumenty, které jsou součástí českého právního řádu. Opět je nutné vyjít z Ústavy ČR, kde ve zkratce je toto:

Článek 41 odstavec 1. „Návrhy zákonů se podávají Poslanecké sněmovně.“.

Článek 44 odstavec 1. „Vláda má právo vyjádřit se ke všem návrhům zákonů.“.

Článek 45 „Návrh zákona, se kterým Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas, postoupí Poslanecká sněmovna Senátu bez zbytečného odkladu.“.

Článek 46 odstavec 2. „Senát svým usnesením návrh zákona schválí nebo zamítne nebo vrátí Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy anebo vyjádří vůli nezabývat se jím.“.

Článek 51 „Přijaté zákony podepisuje předseda Poslanecké sněmovny, prezident republiky a předseda vlády.“.

Článek 52 odstavec 1. „K platnosti zákona je třeba, aby byl vyhlášen.“.

Článek 49 „K ratifikaci mezinárodních smluv

a) upravujících práva a povinnosti osob,

b) spojeneckých, mírových a jiných politických,

c) z nichž vzniká členství České republiky v mezinárodní organizaci,

d) hospodářských, jež jsou všeobecné povahy,

e) o dalších věcech, jejichž úprava je vyhrazena zákonu,

je třeba souhlasu obou komor Parlamentu.“

Článek 52 odstavec 2. „Způsob vyhlášení zákona a mezinárodní smlouvy stanoví zákon.“.

Článek 79 odstavec 3. pak ještě uvádí, že „Ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.“.

Pokud jde o určení pro jaký okruh osob jsou právní předpisy závazné, je ještě nutné se uvědomit to, co stanoví zákon o Sbírce zákonů, který vychází z výše uvedeného článku 52 odstavce 2. Ústavy ČR. Tady bude asi nejvhodnější plná citace § 1:

(1) Ve Sbírce zákonů se vyhlašují uveřejněním jejich plného znění

a) ústavní zákony,

b) zákony,

c) zákonná opatření Senátu,

d) nařízení vlády,

e) právní předpisy vydávané ministerstvy a ostatními ústředními správními úřady; právní předpisy jiných správních úřadů a právnických osob, pokud na základě zvláštního zákona vydávají právní předpisy s celostátní působností

(2) Právní předpisy uvedené v odstavci 1 písm. e) se označují názvem "vyhláška".

V § 3 odstavci 1. je pak uvedeno, že „Právní předpisy nabývají platnosti dnem jejich vyhlášení ve Sbírce zákonů.“.

Dále bude vhodné uvést i plné znění § 5:

(1) Ve Sbírce mezinárodních smluv se vyhlašují sdělením Ministerstva zahraničních věcí

a) platné mezinárodní smlouvy, jimiž je Česká republika vázána (dále jen "mezinárodní smlouvy"),

b) oznámení o výpovědi mezinárodních smluv a o jiných skutečnostech důležitých pro provádění jednotlivých mezinárodních smluv,

c) rozhodnutí přijatá mezinárodními orgány a orgány mezinárodních organizací, jimiž je Česká republika vázána (dále jen "rozhodnutí mezinárodních orgánů a organizací").

(2) Mezinárodní smlouvy se vyhlašují uveřejněním jejich plného znění. Mezinárodní smlouvy, které nejsou schvalovány Parlamentem a týkají se pouze malého počtu fyzických a právnických osob, mohou být vyhlášeny bez uveřejnění plného znění jejich příloh; v tomto případě Ministerstvo zahraničních věcí ve sdělení uvede rovněž výčet příloh mezinárodní smlouvy a údaj o tom, kde lze do těchto příloh nahlédnout a pořizovat si z nich opisy a výpisy.

(3) Rozhodnutí mezinárodních orgánů a organizací se vyhlašují uveřejněním jejich plného znění. Pokud se rozhodnutí mezinárodních orgánů a organizací týká pouze malého počtu fyzických a právnických osob, jeho plné znění se nevyhlašuje a Ministerstvo zahraničních věcí ve sdělení pouze uvede název tohoto rozhodnutí, včetně označení orgánu, který je vydal, den, kdy bylo vydáno, popřípadě den, kdy nabylo účinnosti, a údaj o tom, kde lze do tohoto rozhodnutí nahlédnout a pořizovat si z něj opisy a výpisy.

(4) Ve Sbírce mezinárodních smluv se vyhlašují též sdělení Ministerstva vnitra o opravě tiskové chyby nebo o opravě překladu do českého jazyka ( § 11).

A § 7 poté stanoví, že „Dnem vyhlášení mezinárodní smlouvy, oznámení o výpovědi mezinárodní smlouvy a o jiných skutečnostech důležitých pro provádění jednotlivých mezinárodních smluv nebo rozhodnutí mezinárodních orgánů a organizací ( § 5 odst. 1) je den rozeslání příslušné částky Sbírky mezinárodních smluv uvedený v jejím záhlaví.“.

Úmluva o mezinárodním civilním letectví, takzvaná Chicagská úmluva, kterou podepsala a ratifikovala jako předchůdce ČR ještě Československá republika, a na jejímž podkladě vznikla Mezinárodní organizace pro civilní letectví ICAO, byla vyhlášena ve Sbírce zákonů pod číslem 147/1947 Sb. Zákon o civilním letectví byl vyhlášen ve svém původním znění ve Sbírce zákonů pod číslem 49/1997 Sb.

Teď by bylo vhodné se zaměřit obecně na letecké předpisy, na jejich prameny a to, jak jsou zpracovávány Ministerstvem dopravy, neboť tyto nejsou publikovány ve Sbírce zákonů jako vyhlášky Ministerstva dopravy ani ve Sbírce mezinárodních smluv jako rozhodnutí přijatá mezinárodními orgány a orgány mezinárodních organizací, takže je třeba zodpovědět otázku, zda jsou součástí českého právního řádu. Na to se dá najít odpověď v Zákonu o civilním letectví, konkrétně v textu § 102 odstavci 2., kde je uvedeno:

Provozovatelé letišť a leteckých staveb, osoby pověřené provozováním leteckých služeb, provozovatelé leteckých činností a ostatní osoby zúčastněné na civilním letectví jsou povinni dodržovat letecké předpisy, které jsou v souladu s mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu, vydávány

a) Mezinárodní organizací pro civilní letectví,

b) Sdružením leteckých úřadu podle předpisu Evropských společenství, a

c) Evropskou organizací pro bezpečnost leteckého provozu EUROCONTROL,

a to ve znění přijatém Českou republikou zastoupenou Ministerstvem dopravy. Tyto předpisy se uveřejňují v Letecké informační příručce a jsou k dispozici na Ministerstvu dopravy a na Úřadu.

Toto ustanovení zákona o civilním letectví je alfou a omegou k pochopení celého problému a bude jej nutné postupně rozklíčovat.

Předně je jasné, že letecké předpisy jsou za splnění definovaných podmínek součástí právního řádu a to i přesto, že nejsou uveřejněny v souladu se zákonem o Sbírce zákonů. Těchto okolností je však několik.

První takovouto podmínkou je, že musí být v souladu s mezinárodními smlouvami. Rozpor s mezinárodní smlouvou je tedy automaticky vyřazuje z právního řádu a takový předpis by tedy byl právně neúčinný.

Druhou podmínkou je, že musí být vydávány vyjmenovanými mezinárodními organizacemi. Jejich zdrojem tedy musí být předloha vydaná ICAO, JAA nebo EUROCONTROL. Neexistence takové předlohy je opět vyřazuje z právního řádu, o čemž svědčí i dovětek „a to ve znění přijatém Českou republikou zastoupenou Ministerstvem dopravy.“ Z tohoto textu nelze vyvodit jiný závěr než, že přijetím se myslí uznání mezinárodního textu, a ne výroba textu vlastního na půdě Ministerstva dopravy, bez existence mezinárodně platné předlohy. Ministerstvo dopravy ani ÚCL není zákonem o civilním letectví zmocněno ve smyslu článku 79 odstavce 3. K vydávání vlastních leteckých předpisů podle svého uvážení.

Třetí podmínkou je, že musí být uveřejněny v Letecké informační příručce.

Důvod, proč moc zákonodárná umožnila Ministerstvu dopravy vlastní publikační činnost leteckých předpisů mimo Sbírku zákonů a mezinárodních smluv, je možné najít již v důvodové zprávě k zákonu o civilním letectví. Této text zpracovalo samo Ministerstvo dopravy spolu s návrhem zákona pro jeho předložení Vládou. Důvody se opírají o přesnou citaci článků 37 a 38 Chicagské úmluvy, kde v článku 37 je jmenovitě uvedeno, jakých oblastí se letecké předpisy týkají, a z textu je zřejmé, že nejde o demonstrativní ale konečný výčet. Článek 38 pak řeší postupy v případě národních odchylek, které nelze realizovat v souladu s mezinárodním požadavkem. Jako nejdůležitější argument tehdy Ministerstvo dopravy uvedlo relativně krátkou transpoziční lhůtu 60 dnů, do které musí členský stát na daný požadavek zareagovat. Tyto argumenty moc zákonodárná vyhodnotila jako závažné a proto umožnila Ministerstvu dopravy v oblasti leteckých předpisů zcela samostatnou transpoziční a publikační činnost, ale pouze v rozsahu stanovených okolností. Navíc, aby bylo zcela jasné, že nejde o právní předpisy s celostátní působností, ale výhradně o rozhodnutí mezinárodních orgánů a organizací, které se týká pouze malého počtu fyzických a právnických osob, a které není nutné ve smyslu § 5 odstavce 3. Zákona o Sbírce zákonů vyhlašovat v plném znění, je tento malý počet fyzických a právnických osob uveden již v úvodu § 102 odstavce 2. zákona o civilním letectví slovy „Provozovatelé letišť a leteckých staveb, osoby pověřené provozováním leteckých služeb, provozovatelé leteckých činností a ostatní osoby zúčastněné na civilním letectví…“. U těchto osob, které lze shrnout pod pojem „letecký personál“, se předpokládá, že se s problematikou leteckých předpisů a v nich použité odborné terminologie seznámí během odborné přípravy na výkon své činnosti, že získané vědomosti budou schopni prokázat při teoretické i praktické zkoušce a jako doklad o tomto získaném vzdělání budou disponovat příslušným oprávněním. Ke stejnému závěru lze dojít i z textu úvodní části Leteckého předpisu L 2, ze kterého vyplývá jak jeho zdroj ICAO „Annex 2 – Rules of the Air“, tak i jeho závaznost pro omezený okruh dotčených osob „Tento předpis je závazný pro všechny civilní orgány zúčastněné na organizování a poskytování letových provozních služeb a provádění letů ve vzdušném prostoru České republiky.“.

Otázku, zda modelář létající s modelem letadla s maximální vzletovou hmotností do 20kg náhodou není ostatní osobou zúčastněnou na civilním letectví, zodpovídá přímo zákon o civilním letectví hned ve svém úvodu v § 2 odstavcích 1. a 2.:

(1) Civilním letectvím se rozumí letecké činnosti provozované v České republice civilními letadly jakékoliv státní příslušnosti pro civilní účely, jakož i letecké činnosti provozované letadly státní příslušnosti České republiky v cizině pro civilní účely a provozování civilních letišť a poskytování leteckých služeb na území České republiky.

(2) Letadlem se rozumí zařízení schopné vyvozovat síly nesoucí jej v atmosféře z reakcí vzduchu, které nejsou reakcemi vůči zemskému povrchu. Pro účely tohoto zákona se nepovažuje za letadlo model letadla, jehož maximální vzletová hmotnost nepřesahuje 20 kg.

Je tedy nepochybné, že když model letadla do 20 kg není ve smyslu zákona letadlem, tak že s ním není ani možné jako s civilním letadlem provozovat v České republice jakékoliv (a to ani rekreační či sportovní) letecké činnosti, a tedy jeho provoz nelze zahrnout pod pojem civilní letectví. Nelze-li tedy létání s modelem letadla do 20kg považovat za součást civilního letectví, pak ani modelář, který s ním létá, nemůže být považován za osobu zúčastněnou na civilním letectví a tedy se na něho nemohou vztahovat letecké předpisy, byť budou splňovat dané podmínky a budou nepochybně součástí právního řádu.

Zásadním problémem navrženého Doplňku X je, že neplní podmínku zdroje, tedy svého původu v ICAO, JAA nebo EUROCONTROL, což jej zcela vyřazuje z právního řádu a jeho právní vymahatelnost je i vůči leteckému personálu zcela nulová.

Dalším problémem je, že obsahuje ustanovení, která mají povinnosti, stanovené zákonem o civilním letectví, zcela zrušit nebo změkčit, aniž by to text zákona připouštěl a takovouto pravomoc Ministerstvu dopravy nebo ÚCL svěřil.

Dále obsahuje ustanovení, která jsou sice podle zákona o civilním letectví v kompetencích Ministerstva dopravy, ale toto je má řešit ve smyslu textu zákona vyhláškou. Tím je například pravomoc Ministerstva dopravy stanovená v § 98 odstavci 3. „Rozsah a podmínky pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem letadla stanoví prováděcí právní předpis, nestanoví-li přímo použitelný předpis Evropských společenství jinak.“. Zde si opět dovolím upozornit na skutečnost, že v pravomoci Ministerstva dopravy je pouze pojištění provozu letadel ve smyslu definice letadla stanovené zákonem. Prováděcím předpisem zde zákon jasně myslí prováděcí Vyhlášku Ministerstva dopravy, která již rozsah a podmínky pojištění odpovědnosti z provozu letadel stanovuje v § 31.

A zároveň osahuje definice a ustanovení, která mají začít regulovat osoby a jejich činnosti, které nejsou obsahem zákonného zmocnění Ministerstva dopravy ani ÚCL ve smyslu článku 79 odstavce 3. Ústavy ČR a nelze jej podřadit obecné vymezení pravomocí plynoucí ze zákona o zřízení ministerstev, neboť v paragrafu 17 stanoví, že „Ministerstvo dopravy je ústředním orgánem státní správy ve věcech dopravy, který odpovídá za tvorbu státní politiky v oblasti dopravy a v rozsahu své působnosti za její uskutečňování.“.

Pavel Macek

Verze ze dne 27.2.2010